Precisamos de condições de pagamento a 20 anos...

PPP em Portugal. “Havia crédito, havia 
megalomania e a factura era para pagar depois”

Por Ana Suspiro, publicado em 26 Out 2012 - 12:37 | Actualizado há 53 minutos 56 segundos

Mariana Abrantes de Sousa foi controladora financeira do Ministério das Obras Públicas no primeiro governo de Sócrates

Entrevista publicada no ionline.pt  a 26-Outubro-2012 em 

·        http://www.ionline.pt/portugal/ppp-portugal-havia-credito-havia-megalomania-factura-era-pagar-depois

·       

A economista Mariana Abrantes de Sousa será das pessoas em Portugal que melhor conhecem o universo das parcerias público-privadas (PPP). O seu percurso profissional passa pela banca comercial que financiou a Lusoponte, concessionária da Ponte Vasco da Gama, até ao Banco Europeu de Investimentos (BEI) e ao Estado, onde assumiu funções de controladora (controller) financeira no Ministério das Obras Públicas de Mário Lino e Paulo Campos, do governo de José Sócrates. Hoje segue o tema com paixão no seu blogue (PPP Lusofonia). Na hora de apurar responsabilidades pela aventura portuguesa das PPP não poupa o Ministério das Finanças, então liderado por Teixeira dos Santos, que falhou no controlo da despesa de uma factura que era adiada, nem o Banco Europeu de Investimentos (BEI), que financia sem correr o risco e sem assumir a responsabilidade por apoiar projectos não viáveis.

Participou no projecto da Lusoponte, a que chamam a primeira PPP portuguesa. Um ano depois de assinado, o contrato teve de ser revisto.

Eu trabalhava no BPA e estive envolvida no projecto da Ponte Vasco da Gama. Fazia a ligação entre a banca nacional e a estrangeira. Quando o governo começou a aumentar as portagens – que deviam duplicar – aconteceu o buzinão e o bloqueio na ponte. Pouco tempo depois houve uma crise financeira que fez subir as taxas de juro, tornando o projecto insustentável do ponto de vista financeiro. Para prosseguir foi preciso reequilibrar, isto é, compensar a perda de receita e o aumento dos custos financeiros.

Nessa renegociação já era visível a assimetria entre Estado e privados?

Sim. Eu estava do lado dos privados. O Estado tinha uma equipa pontual, o Gattel, onde estavam pessoas bastantes boas e assessores estrangeiros. Mas eram menos e estavam a fazer tudo pela primeira vez. Estavam a aprender enquanto faziam.

O Tribunal de Contas arrasa o acordo de renegociação. Houve compensações excessivas à Lusoponte?

Inicialmente, a concessão terminava quando fosse atingido um patamar de tráfego, o que permitia uma partilha equilibrada de risco entre o Estado e os privados. Se houvesse muito tráfego, a concessão terminava mais cedo. A grande renegociação em 2000 eliminou essa variabilidade. O prazo foi aumentado e passou a ser fixo. Foi uma grande alteração na partilha de riscos. É natural haver renegociações, mas devem manter o equilíbrio inicial e não podem desvirtuar o contrato inicial.

E isso aconteceu na Lusoponte?

Sim. Diria que na grande maioria das renegociações tem havido uma alteração à partilha de riscos e isso não se devia fazer em regime de negociação directa.

Devia ser por concurso?

Em caso de uma pequena alteração de traçado, sem grande impacto nos custos e na procura, é fácil de negociar porque se podem confirmar os custos adicionais.

Se as alterações têm muito impacto na dinâmica do tráfego, as negociações são mais difíceis. E se eu ainda estiver a negociar com dois concorrentes eles vigiam--se um ao outro, equilibram-se nas propostas. Se eu estiver a negociar só com um, estou na mão dele.

Mas o Estado também tem consultores.

O Estado está de um lado e do outro lado estão o concessionário e os seus credores. E a banca tem um papel fundamental. O concessionário não pode aceitar nada sem que a banca autorize.

Qual é o papel do BEI?

O BEI é o maior financiador, mas não é o maior credor porque quase sempre tem garantias de pagamento da banca comercial. O BEI exigiu garantias de crédito na Lusoponte e outras PPP que foram fornecidas por bancos que à data tinham um rating aceitável. Gostava que ficasse claro o que está a acontecer com essas garantias. Quando os bancos portugueses perderam esse rating, há um ou dois anos, tiveram de ir buscar dinheiro ao BCE para caucionar as garantias a favor do BEI.

A maior ajuda que o BEI poderia dar a Portugal neste momento seria libertar garantias de pagamento que estão caucionadas pela banca portuguesa.

Isso aliviaria os custos das PPP?

Era importante. Não sei os montantes exactos, mas estamos a falar de valores entre mil e 2 mil milhões de euros. O BEI tem uma postura de risco muito especial. É o que eu chamo a postura de cinto, suspensórios, alfinetes e fita-cola.

Ou seja, exige tudo?

Eu trabalhei no BEI, fui chefe de divisão em 1991. O BEI faz o trabalho de casa e fica na fotografia da assinatura do contrato, mas não assume o risco. Os credores são os bancos privados que estão a emitir as garantias de pagamento. É crédito sem responsabilidade. Nós precisamos de crédito com responsabilidade.

Quem financia tem de assumir responsabilidades para não apoiar projectos inviáveis como o BEI fez em Portugal?

Exactamente. Não sei se o BEI esteve envolvido em todos, mas avaliar o risco de tráfego é crucial. O risco de construção também deve ser ponderado, porque há soluções que são muito caras só porque há dinheiro. Mas estamos a falar essencialmente de dois riscos: o volume do tráfego e o willingness  to pay, a capacidade e disponibilidade do utilizador para pagar as tarifas.

A revisão da Lusoponte não correu bem, mas parece que não se aprendeu nada.

Nas tarifas (portagens), a solução foi mais ou menos equilibrada. Só mais tarde, no acordo global, é que foi tudo posto em cima da mesa e reaberto. A verdade é que não temos aprendido. Portugal é um dos países com mais PPP e com menos estrutura institucional para gerir PPP. A Lusoponte foi um projecto-piloto e foi criada uma estrutura de missão própria, que trabalhou relativamente bem. Mas depois essa estrutura foi dispersa. Mudaram as pessoas e os advogados. … Houve um descuido em manter a memória institucional.

Essa é a melhor forma de desresponsabilizar.

É mais do que isso. Houve ingenuidade ou outra coisa qualquer que convenceu quem era responsável de que não era preciso manter este conhecimento dentro do Estado. Na banca, o gestor do contrato tem de acompanhar desde o início até ao reembolso do último cêntimo. E se os credores fazem isso mais deveria fazer o Estado. Portugal é um dos poucos países que não têm uma unidade central de PPP como deve ser. Quando tentaram criar uma na Parpública, em 2003 [Manuela Ferreira Leite], foi um grande avanço.

Quando teve contacto com a realidade dos PPP do lado Estado?

Nunca estive directamente envolvida na negociação das PPP do lado do Estado, mas desempenhei funções de controladora no Ministério das Obras Públicas entre 2006 e 2009 e depois estive um ano na Saúde.

Os controladores deviam ser uma espécie de fiscais das Finanças?

Mais ou menos. Reportávamos aos dois ministros, da tutela e das Finanças. Os controladores não estavam dentro da hierarquia, pairavam sobre tudo. A informação não tinha de passar por nós, mas podíamos pedi-la.

Esteve lá quando foi lançada a última geração das PPP, as subconcessões?

Mas nada disso passou por mim.

Não devia ter passado?

Não fazia parte das minhas funções. A função do controlo financeiro era a posteriori e não estava na cadeia de decisão. Era um pouco o Tribunal de Contas sem dentes e sem staff. Quando estava no ministério houve uma grande transformação. Os investimentos deixaram de passar pelo PIDDAC e pelo orçamento do ministério. A despesa com transportes e infra-estruturas submergiu com a desorçamentação. Quando dei formação desenvolvi o conceito do icebergue para mostrar o que estava a acontecer ao orçamento do ministério. Havia alguma dispersão de responsabilidade, mas passava tudo pela Parpública.

Ou seja, pelas Finanças?

Sim. Havia comissões de acompanhamento para cada projecto. As Finanças indicavam uma pessoa da Parpública que ao final do terceiro contrato já tinha feito o curso. O Ministério das Obras Públicas indicava uma pessoa nova que estava sempre a começar a aprender.

Há a ideia de que a decisão das PPP rodoviárias esteve centrada numa pessoa: o secretário de Estado Paulo Campos. Qual era o papel das Finanças?

As Finanças deviam analisar todos os contratos e avaliar se os critérios básicos estavam a ser observados, nomeadamente quanto ao retorno do investimento, às cláusulas contratuais e aos riscos para o Estado. Houve alguma confusão. O concedente é o ministério sectorial que tem a obrigação de prestar o serviço público. As Finanças têm a tutela financeira, mas o risco não é deles, é do Ministério das Obras Públicas. Um dos problemas graves de desorçamentar foi que estes investimentos saíram do orçamento do Ministério das Obras Públicas.

E deixaram de estar sujeitos ao controlo das Finanças?

É uma questão técnica. Antes a construção de estradas tinha de passar pelo PIDDAC (Plano de Investimento e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central), que faz parte do orçamento anual. Uma concessão ou PPP não passa pelo orçamento do ano. A grande falha das Finanças foi na gestão do conjunto dos contratos. A Lei de Enquadramento Orçamental define que a lei do Orçamento do Estado de cada ano deveria fixar um limite para o total dos encargos assumidos com concessões naquele ano. E isso não aconteceu. Eu acho que as Finanças até se envolveram demasiado na contratação individual e descuraram o limite global para PPP e isso teve consequências muito graves. E eu tive esta discussão com muita gente (o ministro Mário Lino ouvia-me algumas vezes, mas outras pessoas não o faziam). Argumentavam: então as pessoas de Freixo de Espada à Cinta não têm direito a uma auto-estrada?

Não é um argumento válido?

Se estou a construir mil quilómetros de auto-estrada, posso ter 200 quilómetros sem tráfego se os primeiros 800 quilómetros tiverem boa procura. Se estou a construir os segundos mil quilómetros já não vou ter tráfego tão bom. As subconcessões lançadas por esse governo (de José Sócrates) eram os terceiros mil quilómetros. Estes projectos com baixo tráfego são da responsabilidade do Ministério das Obras Públicas, mas também das Finanças, porque eram o financiador e deviam ter dito onde estava o limite.

O facto de os contratos só começarem a ser pagos a partir de 2014 contribuiu para esse descuido?

Claro. Se eu não tenho de pagar este ano, não tenho de introduzir no Orçamento deste ano. O tráfego e a valia económica do projecto são quase académicos porque eu não tenho de pagar já. Foi aí que as Finanças falharam. É essa factura que estamos todos a pagar. Fizemos projectos com baixa valia em termos de tráfego. Não era possível prever a dimensão da crise que hoje se vive, mas a quantidade de PPP que fizemos causou parte do problema. Quando se continuou a fazer projectos de quarta e quinta prioridade, o custo-benefício ia ser fraco.

Qual é a sua explicação para se ter avançado tanto nas estradas?

Havia dinheiro.

Havia dinheiro ou crédito?

Havia crédito, havia megalomania e a factura era para pagar depois. Se sai de casa com 20 euros, gasta 19 euros se for poupada. Há pessoas que saem com 20 e gastam 29. Ninguém tinha como sua a responsabilidade de pensar no tráfego porque os projectos passaram a depender de pagamentos por disponibilidade. É uma solução má. Qual é a solução para projectos com tráfego insuficiente? É não os fazer.

Em Setembro de 2008 cai o Lehman Brothers e o governo adjudica as estradas a preços mais caros.

Algumas opiniões defendiam que se devia travar e a maior parte dos países travou. Em Portugal não se parou por vários motivos. Havia uma grande pressão internacional para continuar porque era preciso manter a actividade. Toda a gente entrou em pânico e a resposta foi dar estímulos à economia. Depois houve a pressão das entidades envolvidas, os bancos, as construtoras. Apresentar propostas custa alguns milhões de euros. E em terceiro lugar havia a ideia de chutar para a frente. Como não era para pagar logo não havia travão orçamental, porque a tal cláusula que devia servir de travão não estava a ser aplicada. O único travão era o Tribunal de Contas, com o visto prévio. As regras diziam que a proposta final não podia ser menos vantajosa para o concedente que a inicial. Não foi surpresa que o tribunal tivesse recusado o visto.

Mas discutiu-se dentro do governo a possibilidade de não fazer?

Não estive envolvida nessas discussões, mas sei que isso foi discutido na medida do possível. Quando há determinação política de que é para ir para a frente, quem é que vai dizer que não?

Essa determinação veio do primeiro-_-ministro?

Imagino que sim. Mas o que ficou claro para o mercado é que o Estado era visto como um mãos-largas. Isso aconteceu em particular nas renegociações. Se for demasiado facilitador, assume demasiados riscos e as agências de rating cobram isso. Se sou condescendente e quero fazer um projecto à viva força que não é muito forte, como é que faço? Ofereço mais garantias, faço pagamentos maiores.

A falta de visão de conjunto repete-se na comissão de inquérito às PPP que avalia concessão a concessão.

O problema das PPP em Portugal não é de um ou outro contrato. Se houver um contrato mau, o efeito dilui-se. O problema é de gestão do programa de concessões. Temos cem PPP em busca de um programa. É mais fácil entrar nas coisas picuinhas da cláusula de cada contrato que ter uma visão distanciada que diga quais devem ser os princípios básicos das PPP, como se vai avaliar se o programa e os casos individuais são eficientes e sustentáveis.

Sente que alguma parte da sua mensagem como controladora passou?

Fiz muitos alertas, mas não sei quais foram seguidos. As decisões não passavam por mim nem por outros controladores. A nossa função era a posteriori. Uma das coisas que fazia era olhar para a imagem dos projectos no mercado. Do lado do Estado tem de haver rigor e exigência a defender os interesses públicos. Pagamos duas vezes quando o Estado é mãos-largas. Se pagar todas as facturas que me puserem à frente, sem conferir, o outro lado vai pôr mais coisas na factura.

O privado sai sempre a ganhar?

O Estado pode oferecer muitas facilidades, mas os bancos e os concessionários privados têm o risco de o concedente não poder pagar. E se este for demasiado generoso não vai cumprir todas as garantias e facilidades que concedeu. É o risco da contraparte.

Quem empresta deve assumir responsabilidades quando concede créditos inviáveis?

Quando a dívida é muito elevada, não basta ao devedor apertar o cinto. O credor inicial tem de assumir parte das perdas derivadas dos seus erros de concessão de crédito. Os credores internacionais foram aproveitando este longo interregno de default que não é default, desde pelo menos 2009, para reduzir a sua exposição aos países sobreendividados, passando a batata quente do crédito malparado aos credores oficiais, como o BCE. Estamos a chegar ao fim desta fase que tanto beneficiou alguns credores, sem aliviar os mutuários (os países em apuros). E a austeridade revelou-se insuficiente para reduzir a divergência entre os países com superavit e deficitários.

Qual deve ser então o caminho?

Agora começam as negociações duras. Vai ser necessário obrigar os credores não oficiais que ainda restam a renegociar condições de pagamento. Estou a falar de uma reestruturação da dívida e partilha de sacrifícios entre devedores e credores. O regresso aos mercados, isto é, a busca de novas fontes de financiamento, que são sempre mais caras, não pode resolver o problema da dívida excessiva. Precisamos de condições de pagamento a 20 anos e a 2% e não a dois anos e 5,5%.