TdC: Sociedades pouco comerciais facilitam desorçamentação do investimento público

No Relatório de Auditoria nº 29/2011 –divulgado hoje, 28-Nov-2011, o Tribunal de Contas examinou 14 empresas públicas, criadas apenas para a realização de investimentos públicos, que absorveram mais de €974 milhões de esforço financeiro do Estado em 16 anos,  de 1993 a 2009.  A maioria destas sociedades ditas comerciais quais nunca chegaram a facturar ou a apresentar quaisquer volume de negócios. 

Segundo o Tribunal de Contas, a criação de empresas públicas tais como a Parque Expo, RAVE ou Viana Polis, “reveste um fenómeno de desorçamentação, na medida em que estas entidades escapam à disciplina orçamental, não estando sujeitas às regras orçamentais e financeiras” da  Lei do Enquadramento Orçamental (LEO) que não as integrava nas contas da Administração Pública. 

Uma vez que estas empresas, apesar de formalmente comerciais, não cumprem os requisitos de classificação como empresas mercantis (proveitos superiores a 50% do custo de produção) o Instituto Nacional de Estatística (INE) indica anualmente a lista das entidades que são consolidadas nas contas das Administrações Públicas para efeitos da contabilidade nacional.  Segundo a recente revisão da Lei de Enquadramento Orçamental (a recente alteração do artº 2 operada pela Lei n.º 22/2011, de 20 de Maio, as entidades assim reclassificadas pelo INE passam a ter que ser incluídas no Orçamento do Estado como SFA-Serviço e Fundo Autónomos.

O Tribunal de Contas critica directamente o recurso à forma societária, como empresa pública ou sociedade anónima de capitais inteiramente públicos, para a prossecução de projectos de investimento público, geralmente capitalizáveis em termos contabilísticos.  Em alguns casos, trata-se mesmo de investimento do domínio público e esta opção surge em detrimento do instrumento tradicional de gestão do investimento público, o PIDDAC –Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central. 

Em consequência desta avaliação, o Tribunal de Contas recomenda  

1.     A redefinição de quais as empresas que, atentas as suas especificidades e características não mercantis, devem fazer parte integrante do Sector Público Administrativo

2.     A avaliação prévia das múltiplas opções possíveis em matéria de formas de organização de entidades públicas

3.     A recapitalização das empresas públicas cujos capitais próprios se encontrem abaixo do limite previsto no art.º 35.º do Código das Sociedades Comerciais

A avaliação pelo Tribunal de Contas dos resultados destas empresas instrumentais destinadas a gerir projectos públicos é uma componente importante do processo orçamental.  Do esforço financeiro do Estado de €974 milhões, apenas €79 milhões do PIDDAC e os €192 milhões de comparticipação da EU foram correctamente orçamentados e cabimentados como despesa de investimento. O resto aparece sobretudo como dotações de capital e garantias do Estado.  

A facilidade com que se criaram empresas que de comercial só tinham a forma, é mais um exemplo do “soft budget constraint” de Portugal, conforme apontado pelo OCDE em 2008. Numa SA, evitava-se o controlo cada vez mais apertado e por vezes desajeitado feito pela DGO às despesas do PIDDAC, e evita-se também algumas das normas mais restritivas aplicáveis à Administração Pública na contratação de funcionários, de fornecimentos e de empreitadas. 

No entanto, responsabilizar o INE pela decisão de quais projectos e entidades devem ou não ser reclassificados e integrados no Orçamento, parece ser um “outsourcing “ de um função própria do Ministério das Finanças e da DGO.   


Não basta avaliar o veículo ou instrumento utilizado para a realização do investimento público, é essencial avaliar os resultados, o impacto do investimento no crescimento económico, na dívida pública e externa,  e na sustentabilidade orçamental.

Por isso é importante ir mais além do que as recomendações do Tribunal de Contas.

O investimento público deveria ser todo reintegrado no PIDDAC, sujeito a uma restrição orçamental firme mas inteligente, e gerido de uma forma rigorosa pelos respectivos ministérios, a fim de garantir que apenas os projectos prioritários com bons rácios de custo-benefício avançam. 

Pior do que usar o instrumento errado para gerir projectos de investimento público, é fazer investimento improdutivo, financiado com dívida externa a perder de vista. 

Mariana Abrantes de Sousa 

PPP Lusofonia