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terça-feira, novembro 30, 2010

Agência das PPPs e sustentabilidade orçamental - 1

"Vai chamar-se  Agência para o Investimento Público e Parcerias e, segundo o decreto-lei que está a ser ultimado, funcionará como uma entidade de coordenação, agregando os projectos que estão a ser desenvolvidos e geridos por cada um dos ministérios."

É importante que a nova agência das PPPs  seja um organismo da Administração Pública, consolidada com a Administração Central para efeitos de contabilidade nacional e orçamental, e não uma mera empresa pública, EPE ou SA,  que possa ser conotada com praticas de desorçamentação.  Só assim se pode combater a  desorçamentação e garantir a transparência da gestão dos contratos de PPPs da parte do Concedente. 



A criação de uma agência das PPPs, como a mulher de Cesar, deverá cumprir dois objectivos: 
 1. Melhorar a gestão dos contratos de PPPs 
 2. Melhorar a transparência e a credibilidade da gestão dos contratos de PPPs

O segundo objectivo só se consegue se se tratar de uma Direcção Geral ou um  Instituto Público controlado directamente pelo Ministério das Finanças, tal como o IGCP, que é responsável pela gestão da dívida pública. Apesar de ser um dos países que mais recorre a contratos de concessão, Portugal é um dos poucos países que não tem uma verdadeira agência central de PPPs, nem sequer uma agência sectorial para o sector dos transportes.  
 

A crise de endividamento em Portugal tem tido muito a ver com a desorçamentação de despesa e de encargos assumidos, devido ao recurso excessivo  a  empresas públicas, EPE, SA, SEE, a contratos de concessão, a contratos de subconcessão e a outros tipos de parcerias e PPPs, praticamento avulso, sem as restrições parcelares ou globais previstas na lei.  Seria de evitar fazer mais do mesmo se se pretende uma medida de verdadeira contenção e rigor. 

Um estudo de Stanford University, de Agosto 2008, classifica as unidades de PPP em três tipos, segundo os seus objectivos e actividades:

a)    Unidades de revisão, fiscalização e acompanhamento dos contratos de PPP, ligados a organismos de controlo e auditoria internos ou externos  

b)    Agências de PPPs integrais (full service) com poderes mais ou menos executivos, e funções de regulação e/ou assessoria, mais ou menos responsáveis pelos impactos orçamentais dos contractos de  PPPs e ligados ao  Ministério das Finanças, e/ou aos Ministérios da Tutela sectorial.  

c)     Centros de excelência, de formação e de divulgação de boas práticas sobre PPPs, de cariz independente, académica e/ou associativa

No que se refere à fiscalização dos contratos de PPPs, o Tribunal de Contas tem feito e publicado auditorias externas importantes que ajudam a desvendar a opacidade e a criar alguma transparência. A IGF também tem feito algumas  internas com pouco impacto, mas por exemplo, a IGOPTC,  mantém-se cuidadosamente a leste dos contratos de concessão de obras e serviços públicos de acessibilidades e transportes que representam uma parcela cada vez maior dos encargos orçamentais e extra-orçamentais co o Programa de Transportes. Mas nenhum organismo tem fiscalizado a aplicação do art. 31 da Lei de Enquadramento Orçamental no que toca a parcerias público-privadas.  

Ao contrário do que é dito nesse levantamento feito pelos investigadores de Standford University, a unidade de PPPs da Parpública, SA criada no seguimento do DL 86/2003, nunca teve responsabilidade nem autoridade sobre  todos os contratos de concessão e PPP em Portugal, nem em termos do âmbito sectorial, nem em termos dos 20-30 anos de duração dos contratos.  Efectivamente, a equipa de PPP da Parpública, SA tem participado em funções de mera assessoria em algumas comissões CAP de análise de propostas e de (re)negociação, e tem sido afastada de outras, nomeadamente das subconcessões.  Falta também uma unidade sectorial de PPPs nos transportes, e as Parcerias da Saúde dependem fortemente de consultores externos.  Em geral, o Concedente falha seriamente na gestão da “curva de aprendizagem” essencial para a boa gestão destes contratos ultra-complexos 


Na prática,  Portugal não tem nenhum organismo da Administração Pública que tenha responsabilidade e controlo global sobre a acumulação e sustentabilidade dos encargos orçamentais e extra-orçamentais com contratos de concessão de subconcessão de obras e/ou serviços públicos, que fazem parte da dívida pública indirecta crescente. Isto pode-se contrastar com a missão precisa do  IGCP que é responsável pela gestão da divida directa.


No que se refere aos centros de excelência e boas práticas de gestão de contratos de PPPs, foi criado em 2009 o Observatório de PPPs  na UCP, financiado sobretudo pelas empresas concesssionárias, cujo contributo se tem concentrado no levantamento dos mais de 100 contratos de concessão e subconcessão.  

Se há tantos modelos de Agências de PPPs, qual seria o modelo mais recomendável para Portugal em tempo de crise de endividamento? 


Obviamente que Portugal necessita de demonstrar a intenção e a eficácia no controlo de gestão dos contratos de PPPs, quer aos contribuintes quer às agencias de rating e os investidores, neste contexto de crise e escrutínio cada vez mais critico.  Portanto Portugal deveria criar um organismo forte, um "Concedente" centralizado no Ministério das Finanças, bem apetrechado com todas as ferramentas necessárias para garantir o Value for Money e a sustentabilidade das concessões e subconcessões de serviços públicos, desde a as fases de preparação e contratação até ao final dos contratos, a fim de  minimizar os erros e os" riscos de performance do Concedente". Uma Agência de PPPs que fique aquém disto não terá o efeito desejado, de contribuir definitivamente para a credibilidade da gestão orçamental portuguesa. 
Mariana Abrantes de Sousa
  Ver 
 Governance of PPP Units in  http://pppartnership.blogspot.com/2010/04/changing-landscape-of-ppp-units.html 


http://www.jornaldenegocios.pt/home.php?template=SHOWNEWS_V2&id=456517