As PPP não são todas iguais, e por isso não há boas soluções globais. Resta saber se há boas soluções individuais, pelo menos na óptica do Concedente e do contribuinte.
Alguns projectos são basicamente viáveis, com bons níveis de tráfego, o que produz benefícios para a economia e receita (do imposto sobre produtos petrolíferos) para o erário público. Estes projectos bons só resultam em encargos insustentáveis para os contribuintes se a estrutura contratual for mal desenhada (contract design) ou se os processos concursais e de acompanhamento dos contratos de concessão forem muito mal geridos, (mau desempenho do Concedente), o que infelizmente tem acontecido em alguns casos. Nestes casos, pode haver problemas conjunturais criados ou agravados pela crise (como quedas de tráfego), ou pela queda do rating dos próprios bancos credores, mas o projecto aguenta se for estruturalmente são, uma vez que as perdas no curto prazo podem ser recuperadas a prazo.
Outros são projectos fracos e/ou contratos "doentes", isto é, projectos pouco produtivos ou até desnecessários, mal estruturados, mal geridos, ou mesmo sujeitos a uma sucessão de vários erros pegados. Nestes casos, os projetos não são viáveis e só são bancáveis à custa de todo o tipo de subsidio, apoio e garantias mais ou menos encobertas do Concedente. Mas quando o projecto é permanentemente deficitário e alguém tem que perder dinheiro, e não deve ser sempre o Concedente/contribuinte, sob pena de continuar a prejudicar o rating soberano da República Portuguesa que é considerado de alto risco desde o início de 2011, reflectindo em parte os riscos excessivos do Estado como Concedente.
Nestes casos, os promotores e credores podem procurar escapar ao “risco projecto”, exigindo apoios e garantias do Concedente, mas não conseguem evitar o “risco país”, que consiste em:
Neste momento, o Estado português foi obrigado a suspender a contratação de novas PPP, e procura opções para melhorar a sua situação económica e reduzir os encargos extra-orçamentais com os mais de 100 contratos de concessão e PPP existentes. Curiosamente, o Estado ainda continua preocupado com questões de mera contabilização, segundo as normas do Eurostat, pois "a inclusão dos custos brutos das PPP e da dívida de todas as empresas do Estado classificadas fora do perímetro de consolidação levaria a um aumento significativo da dívida pública”. Esta preocupação com a forma contabilística não nos deve distrair substancia económica e da necessidade em melhorar a sustentabilidade orçamental destes contractos que representam "dívida pública a risco". A reclassificação de PPPs e de empresas públicas SEE para a Administração Pública não deve ser evitada, mas sim acelerada. Devem-se incluir já todos os encargos conhecidos e prováveis com PPP na dívida publica, a fim de evitar que meras questões contabilísticas continuem a distorcer decisões económicas, em face de projectos em crise e dos contratos sujeitos a reclamações multi-milionárias. Em termos organizativos, é evidente que a DGO tem muito mais capacidade de controlo financeiro do que a DGTF.
A própria Estradas de Portugal, SA deveria deixar de ser sociedade Anónima e deveria voltar a ser um instituto público, a fim de permitir uma gestão e supervisão orçamental muito mais restritiva e eficaz, pois está mais que visto que a experiência de empresarialização não poderia ter tido piores resultados em termos de acumulação de encargos extra-orçamentais insustentáveis.
Os objectivos indicados pelas autoridades concedentes são questionáveis no que diz respeito ao tratamento contabilistico.
• Reduzir os encargos (anuais, globais) em 30%. O Executivo tem o objectivo de reduzir em pelo menos em €250 milhões de euros já este ano de 2013 os encargos com as PPP rodoviárias.
• Evitar a reclassificação de alguns contratos de PPP para dentro da Administração Pública, outra questão de forma sobre a substância …
As opções para a gestão da carteira de contratos de PPP e concessões incluem:
a. O Estado assumir o pagamento dívida das concessionárias, das antigas SCUT e de outras concessões, possivelmente comprando os créditos das PPP a desconto, se os bancos estiverem decididos em vender, a desconto. Isto aplicar-se-ia especialmente aos créditos de muito longo com spreads inferiores a 1%, concedidos nos anos da bolha louca, que agravam os problemas de funding dos bancos. Mesmo com o "regresso aos mercados", os custos de financiamento da nova dívida a emitir agora pela República para pagar esta compra seriam certamente mais elevados do que muitos dos créditos originais. A recompra de créditos poderia ser feita em todo, o que permitiria o seu refinanciamento ou extinção, ou em parte. Os bancos nacionais que sofressem perdas devido às imparidades poderiam recorrer aos fundos de recapitalização previstos no programa de assistência externa. Recorde-se que o BEI raras vezes aceitou risco-projecto, por isso estaria a salvo desta perdas.
b Antecipar a reversão das concessões para o Concedente, através de resgate, recompra do contrato de concessão ou outra formas de renegociação. Naturalmente, os concessionários os privados não querem abdicar das mais-valias futuras e contariam em ser compensados pelos “lucros cessantes”, mesmo no caso de projectos deficitários (ver o caso do hospital Alzira, Valencia cerca 2003).
c. Tributar a 100% os lucros das PPP acima dos TIR previstos inicialmente, estimando que isto pode render €120 milhões/ano
d. Introduzir portagens em tudo que é sítio, com mais 15 pórticos automáticos de cobrança de portagens, criando ainda mais distorções económicas e dando azo a ainda mais reclamações por desvio de tráfego, sobretudo da parte de estradas de ligação.
e. Moderar exigências técnicas, como por exemplo aumentar em 20% o limite de carros a partir do qual é exigido o alargamento da via, reduzir exigência de protecção contra o ruído e poupar nas grandes reparações, o que poderia permitir alguns reequilíbrios a favor do Concedente.
f. Reduzir a remuneração TIR dos accionistas, para o mesmo ou maior nível de risco, partilhando assim os sacrifícios com os parceiros
g. Prolongar o termo da concessão, para reduzir os encargos anuais, o que exigiria encontrar investidores e credores dispostos a aumentar os prazos dos seus financiamentos, pouco provável na actual conjuntura.
Se não houver acordo entre as três partes, o Concedente, o Concessionário e os Credores, as renegociações em curso dos 15 a 20 contratos de PPP, cujos acordos finais vão precisar de visto prévio por parte do Tribunal de Contas (TdC), podem acabar por serem decididas por tribunais arbitrais, o que pode ser ainda mais imprevisível e oneroso para o contribuinte.
De facto, a maior parte destas supostas "soluções" abrem oportunidades de renegociação e reclamação que podem ser muito bem aproveitadas para transferir riscos do projecto das concessionárias para o Concedente.
Mas, no final de contas, alguém tem que sofrer as perdas, e não pode ser só o contribuinte a receber a factura, ainda por cima não-descriminada. De facto, a primeira medida a tomar para melhorar a gestão e reduzir os riscos orçamentais nas PPP é seguir as boas praticas recomendadas pelo Banco Mundial e fomentar a transparência, divulgando todos os detalhes relevantes para o contribuinte, a fim de reduzir a opacidade de que fala Timothy Irwin, essa que foi uma das grandes causas da nossa desgraça.
E a transparência, o escrutínio, e a prestação de contas, (accountability) são imprescindíveis para a boa gestão financeira e orçamental.
Mariana Abrantes de Sousa
PPP Lusofonia
Ver mais em Transparency essential for good PPP performance, based on best practices of disclosure as recommended by the World Bank http://ppplusofonia.blogspot.pt/2012/07/transparency-essential-for-good-ppp.html
Ver também Timothy Irwin http://ppplusofonia.blogspot.com/2009/07/timothy-irwin-on-how-to-manage.html
Alguns projectos são basicamente viáveis, com bons níveis de tráfego, o que produz benefícios para a economia e receita (do imposto sobre produtos petrolíferos) para o erário público. Estes projectos bons só resultam em encargos insustentáveis para os contribuintes se a estrutura contratual for mal desenhada (contract design) ou se os processos concursais e de acompanhamento dos contratos de concessão forem muito mal geridos, (mau desempenho do Concedente), o que infelizmente tem acontecido em alguns casos. Nestes casos, pode haver problemas conjunturais criados ou agravados pela crise (como quedas de tráfego), ou pela queda do rating dos próprios bancos credores, mas o projecto aguenta se for estruturalmente são, uma vez que as perdas no curto prazo podem ser recuperadas a prazo.Outros são projectos fracos e/ou contratos "doentes", isto é, projectos pouco produtivos ou até desnecessários, mal estruturados, mal geridos, ou mesmo sujeitos a uma sucessão de vários erros pegados. Nestes casos, os projetos não são viáveis e só são bancáveis à custa de todo o tipo de subsidio, apoio e garantias mais ou menos encobertas do Concedente. Mas quando o projecto é permanentemente deficitário e alguém tem que perder dinheiro, e não deve ser sempre o Concedente/contribuinte, sob pena de continuar a prejudicar o rating soberano da República Portuguesa que é considerado de alto risco desde o início de 2011, reflectindo em parte os riscos excessivos do Estado como Concedente.
Nestes casos, os promotores e credores podem procurar escapar ao “risco projecto”, exigindo apoios e garantias do Concedente, mas não conseguem evitar o “risco país”, que consiste em:
- Risco macro-económico, da procura, etc.
- Risco de desempenho do Concedente (de erros de gestão) contratual e orçamental, uma vez que as PPP são operações extra-orçamentais
- Risco de crédito do Concedente como contraparte, se este prometer apoios aos projectos, para os tornar bancáveis, que não pode depois garantir por serem insustentáveis em termos orçamentais,(quando a esmola é grande...)
Neste momento, o Estado português foi obrigado a suspender a contratação de novas PPP, e procura opções para melhorar a sua situação económica e reduzir os encargos extra-orçamentais com os mais de 100 contratos de concessão e PPP existentes. Curiosamente, o Estado ainda continua preocupado com questões de mera contabilização, segundo as normas do Eurostat, pois "a inclusão dos custos brutos das PPP e da dívida de todas as empresas do Estado classificadas fora do perímetro de consolidação levaria a um aumento significativo da dívida pública”. Esta preocupação com a forma contabilística não nos deve distrair substancia económica e da necessidade em melhorar a sustentabilidade orçamental destes contractos que representam "dívida pública a risco". A reclassificação de PPPs e de empresas públicas SEE para a Administração Pública não deve ser evitada, mas sim acelerada. Devem-se incluir já todos os encargos conhecidos e prováveis com PPP na dívida publica, a fim de evitar que meras questões contabilísticas continuem a distorcer decisões económicas, em face de projectos em crise e dos contratos sujeitos a reclamações multi-milionárias. Em termos organizativos, é evidente que a DGO tem muito mais capacidade de controlo financeiro do que a DGTF.
A própria Estradas de Portugal, SA deveria deixar de ser sociedade Anónima e deveria voltar a ser um instituto público, a fim de permitir uma gestão e supervisão orçamental muito mais restritiva e eficaz, pois está mais que visto que a experiência de empresarialização não poderia ter tido piores resultados em termos de acumulação de encargos extra-orçamentais insustentáveis.
Os objectivos indicados pelas autoridades concedentes são questionáveis no que diz respeito ao tratamento contabilistico.
• Reduzir os encargos (anuais, globais) em 30%. O Executivo tem o objectivo de reduzir em pelo menos em €250 milhões de euros já este ano de 2013 os encargos com as PPP rodoviárias.
• Evitar a reclassificação de alguns contratos de PPP para dentro da Administração Pública, outra questão de forma sobre a substância …
As opções para a gestão da carteira de contratos de PPP e concessões incluem:
a. O Estado assumir o pagamento dívida das concessionárias, das antigas SCUT e de outras concessões, possivelmente comprando os créditos das PPP a desconto, se os bancos estiverem decididos em vender, a desconto. Isto aplicar-se-ia especialmente aos créditos de muito longo com spreads inferiores a 1%, concedidos nos anos da bolha louca, que agravam os problemas de funding dos bancos. Mesmo com o "regresso aos mercados", os custos de financiamento da nova dívida a emitir agora pela República para pagar esta compra seriam certamente mais elevados do que muitos dos créditos originais. A recompra de créditos poderia ser feita em todo, o que permitiria o seu refinanciamento ou extinção, ou em parte. Os bancos nacionais que sofressem perdas devido às imparidades poderiam recorrer aos fundos de recapitalização previstos no programa de assistência externa. Recorde-se que o BEI raras vezes aceitou risco-projecto, por isso estaria a salvo desta perdas.
b Antecipar a reversão das concessões para o Concedente, através de resgate, recompra do contrato de concessão ou outra formas de renegociação. Naturalmente, os concessionários os privados não querem abdicar das mais-valias futuras e contariam em ser compensados pelos “lucros cessantes”, mesmo no caso de projectos deficitários (ver o caso do hospital Alzira, Valencia cerca 2003).
c. Tributar a 100% os lucros das PPP acima dos TIR previstos inicialmente, estimando que isto pode render €120 milhões/ano
d. Introduzir portagens em tudo que é sítio, com mais 15 pórticos automáticos de cobrança de portagens, criando ainda mais distorções económicas e dando azo a ainda mais reclamações por desvio de tráfego, sobretudo da parte de estradas de ligação.
e. Moderar exigências técnicas, como por exemplo aumentar em 20% o limite de carros a partir do qual é exigido o alargamento da via, reduzir exigência de protecção contra o ruído e poupar nas grandes reparações, o que poderia permitir alguns reequilíbrios a favor do Concedente.
f. Reduzir a remuneração TIR dos accionistas, para o mesmo ou maior nível de risco, partilhando assim os sacrifícios com os parceiros
g. Prolongar o termo da concessão, para reduzir os encargos anuais, o que exigiria encontrar investidores e credores dispostos a aumentar os prazos dos seus financiamentos, pouco provável na actual conjuntura.
Se não houver acordo entre as três partes, o Concedente, o Concessionário e os Credores, as renegociações em curso dos 15 a 20 contratos de PPP, cujos acordos finais vão precisar de visto prévio por parte do Tribunal de Contas (TdC), podem acabar por serem decididas por tribunais arbitrais, o que pode ser ainda mais imprevisível e oneroso para o contribuinte.
De facto, a maior parte destas supostas "soluções" abrem oportunidades de renegociação e reclamação que podem ser muito bem aproveitadas para transferir riscos do projecto das concessionárias para o Concedente.
Mas, no final de contas, alguém tem que sofrer as perdas, e não pode ser só o contribuinte a receber a factura, ainda por cima não-descriminada. De facto, a primeira medida a tomar para melhorar a gestão e reduzir os riscos orçamentais nas PPP é seguir as boas praticas recomendadas pelo Banco Mundial e fomentar a transparência, divulgando todos os detalhes relevantes para o contribuinte, a fim de reduzir a opacidade de que fala Timothy Irwin, essa que foi uma das grandes causas da nossa desgraça.
E a transparência, o escrutínio, e a prestação de contas, (accountability) são imprescindíveis para a boa gestão financeira e orçamental.
Mariana Abrantes de Sousa
PPP Lusofonia
Ver mais em Transparency essential for good PPP performance, based on best practices of disclosure as recommended by the World Bank http://ppplusofonia.blogspot.pt/2012/07/transparency-essential-for-good-ppp.html
Ver também Timothy Irwin http://ppplusofonia.blogspot.com/2009/07/timothy-irwin-on-how-to-manage.html