A prova das PPPs está na disciplina financeira da gestão dos contratos...

Texto integral da entrevista no   Público   16-Dez-2019

Luísa Pinto 16 de Dezembro de 2019, 7:00

Mariana Abrantes de Sousa, uma das mais experientes especialistas portuguesas em Parcerias Público Privadas, diz que o ministro da Economia, Siza Vieira, conhece as PPP “de trás para a frente”. E sobre o facto de a nova lei retirar às Finanças o poder de veto, diz tratar-se de “um retrocesso de controlo, especialmente nas regociações”

Mariana Abrantes de Sousa foi controladora financeira do Governo na época em que os dossiês das PPP-Parcerias Público Privadas ganharam uma dimensão tal que se tornaram posteriormente numa das principais ameaças à sustentabilidade financeira do país.

A perita financeira foi mesmo contratada pelo Ministério Público para analisar à lupa os contratos de PPP rodoviárias, no âmbito das investigações à actuação do Governo de José Sócrates, tendo feito um conjunto de recomendações no relatório final da sua perícia financeira. Agora que a lei das PPP voltou a flexibilizar as concessões, eliminando alguns travões impostos pela troika, uma das maiores especialistas desta área faz uma análise crítica da iniciativa de Pedro Siza Vieira.

Publicada em Diário da República a nova lei das PPP, que primeiro comentário lhe merece as alterações que encontrou?
Ainda não se percebe o total alcance destas alterações da lei e é impossível saber quais são os seus efeitos, porque sabemos que no imediato não são visíveis. Mas a mim traz-me algumas preocupações. A lei anterior, de 2012, teve o grande efeito de criar a UTAP – a Unidade Técnica de Acompanhamento de Projectos, que faz um trabalho essencial. Qualquer redução do profissionalismo da UTAP é um mau sinal. Há muitos critérios, premissas, que passam para o Conselho de Ministros, e há coisas que tipicamente deveriam estar no Ministério das Finanças e não no Conselho de Ministros, que serve para conciliar diferenças e não para definir os detalhes das concessões.


Compreende a razão desta alteração?
Não sei quais são as razões. Sei, apenas, que acho estranho que esta alteração tenha vindo da pasta da Economia. A decisão de optar ou não por uma PPP não é uma decisão do Ministério da Economia, mas dos ministérios que têm a obrigação dos serviços públicos, que têm de fazer uma estrada, uma escola. Eles tomam a iniciativa e escolhem o regime de contratação, e com o Ministério das Finanças há que decidir onde há mais value for money [melhores serviços e menores encargos orçamentais], se fazendo uma concessão ou uma empreitada de obra pública. Havia no Conselho de Ministros um equilíbrio, uma certa dialéctica, que todos conhecem bem e que faz sentido. O ministro das Finanças pode querer cortar a eito, não tem que saber do volume de tráfego, nem do número de passageiros ou utentes, não entra no negócio em si. Mas é essencial que o ministro das Finanças tenha uma decisão final em termos dos custos para o contribuinte e para o OE. Se é afastado e a sua influência é diminuída, ou mal aplicada, isto levanta-me muitas suspeitas.

A iniciativa veio do ministro da Economia, mas ele é também ministro de Estado, o segundo na linha orgânica do Governo.
Como observadora muito pouco atenta da política, percebo que ele está a ganhar peso no Governo e isso não é algo que consiga avaliar. O que sei é que ele deve ser uma das poucas pessoas do Governo e do Conselho de Ministros que conhece as PPP de trás para a frente.

E essa experiência é factor de perturbação ou de tranquilidade?
Estamos a falar de uma opção política. Eu concordo e considero que o ministro é experiente, mas não sei se concordo com as opções políticas que aqui toma. Excluir as parcerias municipais da abrangência deste diploma, que são as que precisariam de maior acompanhamento central, reduzir o poder da UTAP e reduzir o controlo financeiro potencialmente servido pelo Ministério das Finanças é uma opção política. Estas medidas são retrocessos, aparentemente, que podem ter um maior ou menor impacto dependendo do que vier a acontecer. Esta lei de 2012 não servia apenas para resolver a crise em que estávamos mergulhados, servia para evitar crises no futuro.

Podemos repetir esse cenário?
O descontrolo das PPP e concessões foi uma das principais causas da crise financeira de 2010. Umas das primeiras medidas que a troika impôs a Portugal foi a suspensão do programa das PPP. O cálculo que fizeram foi que o valor do passivo contingente das PPP, que não estava no orçamento, era de 14% do PIB. Não aparecia na dívida pública, nem no Orçamento de Estado, era dívida escondida. A verdade é que sofremos uma grande derrapagem e todos pagámos a factura. E agora facilitamos até que ponto? Só um bocadinho, para poder respirar, ou facilitamos muito e fazemos uma nova acumulação de dívida escondida? É isso que está em causa. Nos comentários a estas alterações ainda não vi ninguém garantir que, nas PPP “vamos manter a bolsa do contribuinte a salvo”. Ainda ninguém o garantiu e é isso que importa saber.


O que a preocupa mais, as Finanças perderem o direito de veto no lançamento de novas concessões?
O mais preocupante nem são as novas parcerias, até porque eu acho que vão ser lançadas muito poucas novas PPP. O mais importante é estar atento às renegociações. Nas PPP, como noutros contratos públicos, o negócio está num ponto de equilíbrio no final de um concurso internacional muito concorrido, mas depois há duas ou três alterações e a factura aumenta. Essas alterações, se forem numa empreitada pública, têm limites e têm de ser publicadas em detalhe. Nas PPP isso não acontece, são menos transparentes, até confidenciais. Quando são publicados, só vemos um montante global, não se consegue saber por que é que se está a pagar mais. E depois, estes contratos são a 30 anos, e alguns têm uma renegociação por ano. Enfim, ao fim de quatro ou cinco anos, os custos para o Estado ou concedente podem ultrapassar bastante o que estava previsto inicialmente. Nós já pagámos muito caro este descontrolo. Quem me garante que a gestão é rigorosa ao longo das próximas décadas e que as renegociações, não podendo ser proibidas, serão justificadas e eficientes?

A UTAP já não acompanhava as parcerias municipais, mas agora os projectos das câmaras saem mesmo da alçada desta lei das PPP. O que é que isso significa?
Isto deve ser visto à luz da última crise.

1. Primeiro, alguns dos erros mais grosseiros em concessões e parcerias aconteceram em contratos municipais que têm muito menos visibilidade. 
2. Depois, os municípios não conseguem ganhar experiência, fazem parcerias uma vez a cada 30 anos… na melhor das hipóteses estão a aprender fazendo, na pior das hipóteses, fazem o que alguém lhes indica e que frequentemente é errado. 
3. Em terceiro lugar, as PPP são contratos complexos, de muito longo prazo, e com pouca “standardização” – não há contratos iguais. 
4. E em quarto lugar são quase sempre tratados com muita confidencialidade, pouca transparência. Já do lado dos privados, são sempre os mesmos concorrentes e os mesmos advogados, que têm uma visão do que se passou no mercado. 

Por isso eu acho que é grave aligeirar a legislação das PPP para as autarquias. Há muitos serviços públicos que são municipais, como a água, o saneamento, os resíduos, agora a habitação, as escolas. Podem parecer contratos mais pequenos, mas se formos a ver as concessões municipais no seu todo, vemos que há facturas grandes que acabam diluídas nas tarifas e que acabam por ser pagas pelo utilizador. A ERSAR faz um trabalho notável no controlo da qualidade das concessões no sector da água e saneamento, mas nem sempre tem conseguido evitar derrapagens.

A lei refere que irá existir um acompanhamento dos projectos.
Dizer que vai haver um acompanhamento é um bocadinho lato. É importante saber quem vai fazer o controlo e limitar os acréscimos de custos para os contribuintes. Porque há alternativas às PPP, por exemplo emitir obrigações do Tesouro. E nesse caso, saberíamos que teríamos de reembolsar X milhões de euros, à taxa Y no prazo de 15 anos. Havia um limite, o custo estava definido. O contrato de PPP não tem um limite, depende da disciplina financeira do gestor do contrato.

Não está claro se estas alterações vão no sentido de aumentar ou manter essa disciplina financeira.

Até agora, a UTAP intervinha na análise das propostas de renegociação e no reporte da situação final. A partir de agora, eles podem ser solicitados a dar pareceres, mas o parecer da UTAP e a decisão do Ministro das Finanças pode deixar de condicionar a decisão final, porque passa para o Conselho de Ministros. Isto implica claramente um retrocesso de controlo, especialmente nas renegociações. Se vai ter consequências nefastas, só vamos ver com o tempo. Esta alteração não determina que vai haver novo descontrolo, mas que esta decisão facilita o descontrolo, disso não tenho dúvidas

Fontes: Público https://www.publico.pt/2019/12/16/economia/noticia/nova-lei-ppp-facilita-descontrolo-contas-publicas-1897248
Expresso https://expresso.pt/economia/2019-12-16-Mariana-Abrantes-de-Sousa-Ha-um-retrocesso-no-controlo-das-parcerias-publico-privadas